Por Odemir Silva
Introdução
Foi publicada em 1951, há mais de
sessenta anos, portanto, a obra clássica de Maurice Duverger, “Os partidos
políticos”. O livro é considerado, com justiça, um clássico da ciência política
por várias razões. Além de, evento raro nesse campo, estabelecer “leis”, no sentido de conjecturas fortes, que
postulam uma relação causal entre sistemas eleitorais e sistemas partidários,
Duverger construiu uma metodologia de investigação que separa dimensões
consideradas relevantes na análise dos partidos políticos; e elaborou uma
tipologia dos partidos que relaciona suas origens históricas e características
estruturais. Em todas essas direções, formulou um programa de pesquisa que
continua a ser seguido, em graus diversos, pela literatura contemporânea
especializada. O livro tem, portanto, importância histórica e propostas de
pesquisa ainda atuais.
Vamos discutir os argumentos de Duverger
em três partes, antecedidas por um breve comentário sobre a situação dos
estudos acerca dos partidos políticos na época de sua publicação.
Consolidação
Institucional dos Partidos Políticos
Desde a consolidação institucional dos
partidos políticos, muito se debateu sobre eles. Com honrosas exceções, as
discussões obedeciam a um viés jurídico-constitucional, no qual a regra, suas
origens, sua articulação com o sistema político como um todo, importavam mais
que o funcionamento concreto dos partidos. Nesse quadro, duas obras seminais
levaram o estudo dos partidos para o terreno da sociologia política.
A primeira obra,
cronologicamente, foi “A democracia e a organização dos partidos políticos”, de
Moisei Ostrogorski, publicado em 1902. Ostrogorski substituiu a análise
formalista e normativa pela tentativa de aplicar procedimentos de observação
dos partidos, descrição de suas características e generalização empírica. Seu
foco foi o conjunto de forças sociais que atuam na política, representadas nos
partidos e nos grupos que atuam no seu interior.
A segunda obra
foi “Para uma sociologia dos partidos políticos na democracia moderna:
investigação sobre as tendências oligárquicas na vida dos agrupamentos
políticos”, de 1911, na qual Robert Michels,
sob influência direta de Max Weber, apresentou sua conhecida “lei de
ferro” das oligarquias. Conforme seu argumento, a expansão progressiva do
direito de voto, até o sufrágio universal, teria criado um ambiente político no
qual o sucesso eleitoral dependia cada vez mais de organização.
Organização, por sua vez, dependia da
criação e manutenção de uma burocracia especializada, burocracia esta que
tenderia a concentrar o processo de tomada de decisões. Ou seja, sufrágio
universal exige partidos de massa, partidos de massa existem apenas com
burocracias organizadas, burocracias conduzem, por sua vez, à oligarquia.
Paradoxalmente, o aumento da democracia levaria, “inexoravelmente”, a sua
negação.
Origem
e Tipologia dos Partidos Políticos
Como já exposto, os partidos políticos
surgem, no contexto europeu, em meados do século XIX, como decorrência do
funcionamento da democracia representativa. Na época, já havia parlamentos em
operação e seus membros eram recrutados entre o pequeno grupo de homens de
posses, tradição, educação, os “notáveis”, de cada localidade. Em pouco tempo,
esses notáveis encontraram-se na situação de exercer seus mandatos como
representantes dos eleitores, ou seja, eleitos por eles para cumprir um mandato
definido. Para enfrentar as eleições, organizaram comitês eleitorais. A relação
entre grupos de parlamentares eleitos e seus respectivos comitês eleitorais
constituiu o embrião do primeiro tipo de partido político a surgir: o partido
de quadros.
A ampliação progressiva do sufrágio,
contudo, alterou substancialmente o ambiente político que deu origem a esses
partidos. Não apenas o número de eleitores, e com ele a complexidade das
estratégias eleitorais, aumentou. O fim do voto censitário, das exigências de
renda e propriedade aos eleitores, fez com que as massas trabalhadoras
ingressassem como atores importantes na política institucional. Nesse ambiente
surgiu um novo tipo de partido, o partido de massas.
O caminho típico de criação desses
partidos passa pela organização dos grupos sociais até então não representados,
a constituição de comitês eleitorais e a eleição de bancadas parlamentares,
normalmente sob influência forte das direções partidárias previamente
constituídas. Partidos de massa resultam, portanto, da combinação de grupos
sociais, comitês eleitorais e grupos parlamentares.
Para Duverger, as diferenças de origem
refletem-se em diferenças de estrutura, ou seja, a lógica que leva à formação
de cada tipo de partido estimula o surgimento de características estruturais
distintas.
De forma resumida, podemos constatar que
partidos de quadros são, geralmente, partidos burgueses, liberais ou
conservadores, que:
• dedicam
pouco esforço ao recrutamento,
• concentram
suas atividades nos períodos eleitorais,
• dependem
para seu financiamento do aporte das próprias elites partidárias,
• contentam-se
com uma organização interna relativamente simples,
• funcionam
com direções concentradas e personalizadas,
• exibem
um alto grau de disputa interna entre grupos pequenos de suas direções,
• trabalham
com escassa consistência programática,
• dão
pouca importância a fatores ideológicos, e
• operam
com uma estrutura decisória descentralizada e pouco hierárquica.
Em contraste, os partidos de massa, tipo
construído a partir da observação dos partidos socialistas e comunistas:
• têm
no recrutamento, assim como na propaganda e doutrinação, atividades
permanentes,
• dependem
para seu financiamento das contribuições de seus filiados,
• adotam
formas complexas de organização, com redes de unidades políticas e uma burocracia permanente,
• suas
lideranças demonstram pouco personalismo na sua atividade,
• a
motivação principal da disputa interna é ideológica,
• mostram
alta consistência programática, e
• tendem
a criar estruturas decisórias hierárquicas e centralizadas.
A
Estrutura dos Partidos Políticos - Dimensões Relevantes
Para a análise da estrutura
organizacional dos partidos, Duverger propõe uma série de elementos a ser
considerados. Trata-se, na verdade, de uma relação das perguntas relevantes que
devem ser respondidas por toda pesquisa sobre o assunto. A combinação das
respostas definirá tipos de partidos, que podem ser usados para fins de
descrição e classificação dos casos estudados. Duverger agrupa esses elementos
em três conjuntos.
O primeiro conjunto é o que denomina
arcabouço partidário, que contempla a estrutura partidária, os elementos de
base e a articulação entre a estrutura e esses elementos.
Estrutura partidária é definida de
acordo com o grau de independência do partido em relação à sociedade civil
organizada. Nessa perspectiva, o autor chama de partidos diretos aqueles
formados sem a mediação de grupos sociais organizados. Por contraste, partidos
indiretos seriam aqueles formados a partir da iniciativa de grupos desse tipo, como
associações e sindicatos. É claro que partidos diretos coincidem, pelo menos
parcialmente, com partidos de quadros e partidos indiretos, com partidos de
massa.
Elementos de base do partido são os
diferentes grupos elementares que o compõe, como os diretórios, comitês,
seções, células, entre outros. A arquitetura organizacional que une essas
unidades partidárias pode ser classificada de acordo com sua complexidade entre
os extremos, simples e complexo.
Finalmente, a interação entre estrutura
e elementos de base focaliza a qualidade das relações verticais e horizontais.
O sistema de relações horizontais estabelece a comunicação sem a intermediação
do centro, e as ligações verticais se dão a partir da instância superior do
partido. Essas relações podem ser fortes
ou fracas, horizontais ou verticais, resultando, em cada caso, em partidos
caracterizados por maior ou menor centralização e maior ou menor democracia
interna. Entre as combinações mais frequentes nesse plano de análise estariam
partidos que operam conforme o centralismo autocrático (quando não há
participação da militância partidária nas decisões da cúpula), outros, conforme
o centralismo democrático (quando há participação da militância nas decisões da
cúpula partidária).
O segundo conjunto que Duverger separa
refere-se aos membros do partido. Nesse ponto é relevante, em primeiro lugar,
verificar as condições de adesão. Há exigências de pagamento de contribuições
mensais, compromisso com a disciplina, identificação ideológica, expectativa de
militância? Caso afirmativo, a adesão é regulamentada, caso negativo é aberta.
Em segundo lugar, cabe aferir o grau de
participação predominante entre os filiados, se apenas eleitores, simpatizantes
ou militantes.
Em terceiro lugar, cumpre nomear a
natureza dessa participação que, segundo o autor, pode ser sagrada, quando
assume um caráter totalizante, ou profana, quando expressa um compromisso
racional; e comunal, quando a adesão é resultado da pressão do grupo, ou
social, quando decorre do cálculo individual.
O terceiro conjunto diz respeito à
direção do partido. As dimensões aqui selecionadas são a forma de escolha dos
dirigentes:
• se
por eleição direta de todos os filiados ou por algum colégio eleitoral menor;
• a
propensão à oligarquia nessas direções, ou seja, se o acesso aos postos de
comando está restrito aos dirigentes e seus amigos ou se permanece aberto a
todo filiado; e,
• ao
sentido da relação de influência entre direção partidária e parlamentares
eleitos, ou seja, se a direção tem comando sobre os parlamentares ou se
simplesmente reflete e transmite suas decisões para o conjunto dos filiados.
Sistemas
Partidários
Ao levar a reflexão dos partidos
considerados de forma isolada para a interação dos partidos em sistemas
partidários definidos, Duverger tem como alvo duas questões fundamentais:
1) A diversidade no número de partidos
que cada país mantém;
2) a consequência do número de partidos
na dinâmica dos governos.
Em ambas questões, as contribuições do
autor foram inovadoras. Numa época em que a dinâmica do governo era relacionada
ao sistema de governo, parlamentarista ou presidencialista, ou ao formato do
legislativo, unicameral ou bicameral, Duverger postulou uma relação entre
número de partidos e estabilidade dos governos. Para ele, sistemas
bipartidários tenderiam, tanto na regra presidencialista quanto na
parlamentarista, a serem mais estáveis que sistemas multipartidários. Sistemas
de muitos partidos dependem de coalizões para formar maiorias e as coalizões
tendem a ser mais instáveis que as maiorias formadas por um só partido.
Mas, quais as razões que levam
determinados países a produzir sistemas bipartidários e outros a alimentar
sistemas multipartidários? Duverger distingue diversos fatores. Há fatores
específicos, históricos, como a composição étnica e religiosa do país, as
divisões produzidas pela tradição e a história de cada um, e fatores gerais,
que operam em todos os casos particulares. Os mais importantes entre os fatores
gerais são os econômicos, as divisões de classe, os ideológicos e os técnicos,
entre os quais sobressai o sistema eleitoral.
É claro que Duverger não sustenta que o
sistema eleitoral produza a proliferação de partidos. Partidos refletem
diferenças políticas relevantes em cada sociedade, diferenças que não dependem
do sistema eleitoral vigente. O sistema pode, contudo, favorecer a
cristalização dessas diferenças em partidos autônomos, atuando, conforme a
imagem do autor, como um freio ou acelerador do processo.
Os exemplos são retirados da história
observada dos partidos políticos até o momento da formulação do autor, e as
chamadas “leis de Duverger” nada mais são que a postulação de um caminho lógico
particular a cada sistema eleitoral e a hipótese de sua repetição futura por
indução.
Assim, no que respeita exclusivamente ao
número de partidos, Duverger sustenta em sua primeira “lei”, que sistemas
eleitorais majoritários de um só turno levam a sistemas bipartidários. Isso
porque nesse sistema partidos minoritários são sempre sub-representados. A
verificação desse resultado ao longo de várias eleições levaria o eleitor a
optar por alguma forma de voto útil, a concentrar sua escolha nos partidos com
possibilidade real de vitória, na prática aos dois maiores partidos.
Pela mesma razão, sistemas eleitorais
majoritários com dois turnos de votação, como o ballotage na França, tenderiam
a produzir sistemas partidários com mais de dois partidos. Isso porque o
eleitor, ao saber que disporá de um segundo momento de voto, não se vê
compelido ao voto útil.
Finalmente, sistemas de voto
proporcional tendem a gerar sistemas multipartidários, sistemas com um número
de partidos ainda maior que aqueles associados ao voto majoritário com dois
turnos de votação. Isso porque no sistema proporcional o número de cadeiras de
cada partido deve, idealmente, espelhar o percentual de votos por ele obtido.
Não há descarte de votos no momento da eleição e a formação da maioria é
problema não dos eleitores, mas deixado ao critério dos eleitos.
Partidos
e Democracia
Vimos que o estudo dos partidos
políticos, na perspectiva da sociologia do início do século XX, levou ao
ceticismo com relação às possibilidades de permanência da ordem democrática em
expansão nas décadas anteriores. A lei da circulação das elites, de Pareto e
Mosca, assim como a lei de ferro das oligarquias, de Michels, expressavam esse
ceticismo e a crença no retorno à constante histórica profunda das relações de
poder: poucos mandam, muitos obedecem.
Duverger desenvolve uma relação ambígua
com essa vertente. De um lado, aceita o pressuposto fundamental de seus
predecessores: o poder está, em todos os casos, nas mãos de poucos e a regra
democrática nada mais é que um mecanismo de seleção e renovação das elites. No
entanto, o surgimento e proliferação dos
partidos de massa representam, para o autor, uma ampliação significativa dos
espaços de seleção das elites dirigentes. Antes, na época dos partidos de
quadros, dos notáveis, a elite originava-se de um pequeno grupo do universo das
classes proprietárias. Com os partidos de massa, representantes autênticos das
classes trabalhadoras ganham acesso a posições de mando e passam a constituir
uma nova elite, representativa da maioria dos cidadãos de seus países.
Segundo Duverger, se abandonarmos a
definição ilusória de democracia, governo do povo para o povo, e aderirmos à
definição realista, governo para o povo, veremos que, no regime representativo,
a democracia não é ameaçada pelos partidos de massa e suas burocracias
especializadas em propaganda, doutrinação e campanhas eleitorais. Pelo
contrário, esse tipo de partido é condição para que dirigentes saídos das
classes majoritárias e a elas ainda vinculados assumam o governo e tomem as
decisões para o povo.
Democracia representativa com partidos
de quadros é, para Duverger, uma combinação conservadora. Mais conservadora do
que ela, só a ausência de partidos formalizados, o governo de personalidades
isoladas, pois, onde não há partidos a política só se move no sentido de manter
a desigualdade pré-existente.
Conclusão
Vimos neste Módulo que, conforme Maurice
Duverger, a eleição dos representantes do povo no parlamento e a ampliação do
direito de voto são os fatos históricos que estão na origem dos partidos de quadros
e dos partidos de massa, respectivamente.
Vimos também que o autor propõe uma
agenda de pesquisa dos partidos políticos que engloba algumas dimensões. Na
dimensão da estrutura partidária é relevante identificar as unidades mínimas
que compõem o partido, sua relação com grupos sociais organizados e as relações
que se estabelecem entre essas unidades e as diversas instâncias dirigentes.
Na dimensão dos filiados importa
perguntar as condições da adesão, os
deveres do filiado e a forma como os filiados percebem sua pertença ao partido.
Finalmente, na dimensão da direção, há que verificar o processo de seleção, a
propensão à oligarquização e as relações da direção com a bancada parlamentar
do partido, um foco de poder autônomo.
Vimos, ainda, as relações que o autor
estabelece entre os sistemas eleitorais e o número de partidos: as relações
entre o voto distrital majoritário em turno único e bipartidarismo, entre voto
distrital majoritário em dois turnos e um sistema com mais de dois partidos e
entre voto proporcional e um número ainda maior de partidos.
Fonte:
Instituto Legislativo
Brasileiro - ILB
